Riparazione chiese: i Comuni soggetti attuatori se delegati dalle Diocesi

Con la nota prot. n. n.1219 del 7 maggio 2021 il Comune di xxxxxx formula rilievi critici sugli effetti prodotti dall’ordinanza n. 105 del 22 agosto 2020, in forza della quale i comuni che avevano dato la propria disponibilità a redigere il progetto e realizzare i lavori di riparazione degli edifici di culto danneggiati non potrebbero più assumere il ruolo di soggetti attuatori, con conseguente “aggravio dei tempi di progettazione di tutte le opere di cui in elenco (ex ordinanza n. 84 del 2018 come modificata dall’ordinanza n. 38 del 2017) in quanto, per esempio, la Diocesi di xxxx ha dichiarato di essere in grado di provvedere alla realizzazione di n. 10 progetti annui”.

Su tale premessa il Comune di xxxxxx chiede “una soluzione normativa/interpretativa o altro affinché i comuni, che hanno dato la loro disponibilità a realizzare il recupero dell’edificio di culto, possano procedere in tal senso o quantomeno che gli uffici tecnici del comune possano, su base volontaria, predisporre il progetto da cedere poi alle diocesi affinché realizzino l’opera di recupero”.

Con un secondo quesito il Comune di xxxxxx rileva che nel 7° stralcio di programma degli interventi di ripristino della viabilità (priorità 4 – indicate con schede di ricognizione codici SCFM3501 ed SCFM3601), di cui all’ordinanza della Protezione civile n. 408 del 2016 attuativa dell’art. 15-ter del decreto-legge n. 189 del 2016, sarebbe preclusa la possibilità per i comuni di essere soggetti attuatori per le strade comunali.

Anche a tal riguardo il Comune, al fine di accelerare la realizzazione di tali opere, chiede che “gli uffici tecnici comunali possano invece predisporre essi stessi i progetti riguardanti le proprie strade comunali, per poi cedere il progetto all’ANAS che andrà a realizzare l’opera”.

Riguardo al tema in oggetto il Servizio Assistenza Sisma ha già provveduto, in data 17 marzo 2021, a fornire una prima risposta al Comune di xxxxx, richiamando i contenuti di cui alla FAQ ID n. 308 del 21 gennaio 2021, escludendo in sostanza la possibilità di una “delega” da parte di un soggetto privato (la Diocesi) a un ente pubblico (il Comune) per lo svolgimento di “compiti propri (articolo 11, comma 3, d.l. n.76/2020 così come convertito dalla legge n.120/2020)”, non essendo possibile, “sulla base di un atto di volontà della parte, gestire un appalto di diritto privato con le norme del diritto pubblico di cui al codice dei contratti pubblici in quanto i lavori sotto soglia sono, con la vigente normativa, lavori privati (anche se finanziati con le procedure e a valere sui fondi della ricostruzione pubblica)”.

In merito al secondo dei quesiti posti, relativo al programma degli interventi di ripristino della viabilità e alla realizzazione delle infrastrutture stradali interessate dagli eventi sismici a fa data dal 24 agosto 2016, ivi incluse quelle rientranti nella competenza delle Regioni e degli enti locali (strade provinciali e comunali), si è in quella riferito che “il riscontro esula dalle competenze della scrivente Struttura, rientrando la materia nella competenza di ANAS s.p.a., che provvede all’esecuzione e al coordinamento dei predetti interventi nella qualità di soggetto attuatore della protezione civile, ai sensi dell’art. 15-ter, d.l. n. 189/2016”.

Un ulteriore approfondimento delle tematiche sollevate dal Comune di xxxxx, con speciale riguardo al primo quesito, pur nella conferma delle indicazioni già fornite dal Servizio Assistenza Sisma in data 17 marzo 2021, consente tuttavia di offrire, attraverso una più approfondita disamina del complesso tessuto normativo stratificatosi su questi argomenti, ulteriori indicazioni utili per una più rapida attuazione degli interventi.

Riguardo al primo quesito, occorre infatti considerare che l’art. 15, comma 3, del decreto-legge “sisma”, nel testo vigente, come modificato dall’art. 011, comma 1, lett. c), del decreto-legge 29 maggio 2018, n. 55, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2018, n. 89, prevede che “Relativamente agli interventi di cui alla lettera e) del comma 1 [interventi sugli immobili di proprietà di enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, sottoposti alla giurisdizione dell’Ordinario diocesano di cui alla lettera a) del comma 1 dell’articolo 14], di importo superiore alla soglia di rilevanza europea di cui all’articolo 35 del codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, o per i quali non si siano proposte le diocesi [enfasi aggiunta] la funzione di soggetto attuatore è svolta dal Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo o dagli altri soggetti di cui al comma 2, lettere a), c) e d), del presente articolo”. La modifica apportata al comma 3-bis dell’art. 15, ora citato, dall’art. 11, comma 3, del decreto-legge n. 76 del 2020, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 120 del 2020, ha previsto, come è noto, che per i lavori di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, le Diocesi seguono le procedure previste per la ricostruzione privata sia per l’affidamento della progettazione che per l’affidamento dei lavori, ma non ha modificato il testo del comma 3 sopra riportato.

Ne consegue che, a diritto vigente, sulla base del testo normativo del comma 3 sopra riportato (e giusta la frase “per i quali non si siano proposte le diocesi”), non è preclusa la facoltà delle Diocesi, per gli interventi sugli edifici di culto di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria, di optare per la ricostruzione pubblica, affidandola a uno dei soggetti attuatori di cui al comma 1.

Sennonché la norma speciale, contenuta nel comma 3 in esame, derogando a quella generale del comma 1, che annovera anche i Comuni tra i soggetti attuatori [lettera e) del comma 1 dell’art. 15], richiama, quali soggetti attuatori pubblici che subentrano nel caso di “rinuncia” della Diocesi, esclusivamente il Ministero dei beni culturali (oggi Ministero della cultura) e gli “altri soggetti di cui al comma 2, lettere a), c) e d), del presente articolo” (le Regioni, anche attraverso gli USR, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e l’Agenzia del demanio), non menzionando (e dunque escludendo) i Comuni.

Tuttavia il rapporto tra il comma 1, lettera e), dell’art. 15 del decreto-legge n. 189 del 2016 e il comma 3 del medesimo articolo (peraltro entrambi da ultimo modificati dal medesimo, già citato, art. 011 del decreto-legge n. 55 del 2018), è a dir poco equivoco (per non dire contraddittorio): da un lato, infatti, la lettera e) del comma 1 affianca senz’altro i Comuni alle Diocesi nel ruolo di soggetti attuatori e proprio con specifico riguardo agli interventi sugli immobili di proprietà di enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, sottoposti alla giurisdizione dell’Ordinario diocesano di cui alla lettera a) del comma 1 dell’articolo 14 e di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria”; dall’altro lato, e nel contempo, il comma 3, più volte richiamato, riserva le funzioni di soggetto attuatore per gli interventi “sotto soglia” “per i quali non si siano proposte le diocesi” al Ministero della cultura o agli “altri soggetti di cui al comma 2, lettere a), c) e d), del presente articolo”, tra i quali non sono compresi i Comuni (ma solo le Regioni, anche attraverso gli USR, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e l’Agenzia del demanio), e ciò benché i Comuni, come detto, sarebbero titolari pleno jure [giusta il disposto del comma 1, lettera e), citato] allo svolgimento della funzione di soggetto attuatore per gli interventi sugli immobili di proprietà di enti ecclesiastici . . . di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria.

Al fine di ricomporre in modo razionale questa antinomia del testo  normativo, occorre fare appello al disposto del comma 2 del medesimo art. 15, a mente del quale “Relativamente agli interventi di cui alla lettera a) del comma 1 [ossia relativamente agli interventi per i quali la competenza di soggetto attuatore è rimessa alle Regioni, anche attraverso gli USR], il Presidente della Regione-vice commissario con apposito provvedimento può delegare lo svolgimento di tutta l’attività necessaria alla loro realizzazione ai Comuni o agli altri enti locali interessati, anche in deroga alle previsioni contenute negli articoli 37, comma 4, e 38 del codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”.

L’intermediazione regionale (di delega al Comune) poggia sul dato testuale del complesso normativo sopra richiamato e deriva dal fatto che le Regione (anche tramite gli USR), a differenza dei Comuni, sono richiamate [lettera a) del comma 2] tra i possibili soggetti attuatori, alternativi al MIC, nel caso di “rinuncia” della Diocesi.

Al fine, in conclusione, di consentire al Comune di assumere, nella fattispecie in esame, il ruolo di soggetto attuatore, occorre che intervenga un’apposita delega da parte della Regione xxxxxx, a termini dell’ora menzionato comma 2 dell’art. 15.

In proposito devono qui richiamarsi le indicazioni in merito a tale possibilità di delega più volte espresse da questa Struttura commissariale, nel senso di ancorare e delimitare tale facoltà di delega ai soli casi eccezionali in cui il soggetto titolare dell’attività sia oggettivamente impossibilitato a provvedervi e l’ente locale “delegato” risulti oggettivamente dotato di strutture tecnico- amministrative adeguate per fare fronte agli oneri gestionali relativi alle procedure selettive degli operatori privati incaricati della progettazione e dell’esecuzione dei lavori e ai contratti attuativi di tali rapporti (secondo il principio di adeguatezza delle stazioni appaltanti espresso dall’art. 44 del codice dei contratti pubblici).

Inoltre, guardando più specificamente al caso in esame, l’opzione per la ricostruzione pubblica, con il Comune nel ruolo di soggetto attuatore, delegato della Regione (tramite l’USR), deve collocarsi coerentemente nella programmazione disposta dal Commissario nello svolgimento delle sue funzioni di coordinamento del processo di ricostruzione e deve dunque acquisire necessariamente un apposito atto di assenso del Commissario sulla delega regionale in favore del Comune.

Giova, infine, per completezza di esame del tema, evidenziare che questa conclusione si fonda direttamente sull’esame della legge, nulla, rispetto ad essa, innovando evidentemente sul tema l’art. 7 dell’ordinanza 22 agosto 2020, n. 105 (Edifici di culto soggetti alla ricostruzione pubblica) che, nel comma 1, si riferisce esclusivamente agli “interventi relativi agli edifici di culto di proprietà dei Comuni, del Demanio, del Fondo Edifici di Culto (FEC) e degli interventi di importo superiore alla soglia comunitaria, questi ultimi di competenza del MIBACT”, ma non incide sulla disciplina del ruolo di soggetto attuatore per gli interventi di importo inferiore alla soglia di rilevanza comunitaria. L’ordinanza n. 105 del 2020, dunque, non innova la disciplina di rango primario, contenuta nell’art. 15 del decreto-legge n. 189 del 2016, della competenza ad assumere le funzioni di soggetto attuatore per gli interventi sugli edifici di culto, poiché il riparto è già cristallizzato nella predetta norma primaria.

Nulla osta, infine, ad avviso dello scrivente Ufficio giuridico, riguardo alla facoltà del Comune xxxxxxx di trasferire alla Diocesi gli elaborati progettuali nelle more già sviluppati o acquisiti, trattandosi di attività verosimilmente già effettuata secondum jus alla stregua del previgente contesto normativo e comunque di attività coerente con i fini generali/pubblici perseguiti dall’ente territoriale, i cui risultati sono lecitamente e legittimamente trasferibili al soggetto subentrato in quelle attività in forza di norme di legge sopravvenute (essendo peraltro libere le parti di regolare secondo la loro autonome volontà, ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, le modalità e le eventuali condizioni di tale trasferimento).

Quanto al secondo quesito, concernente il 7° stralcio di programma degli interventi di ripristino della viabilità, di cui all’ordinanza della Protezione civile n. 408 del 2016 attuativa dell’art. 15-ter del decreto-legge n. 189 del 2016, la risposta deve essere negativa. L’articolo 15-ter (Misure urgenti per le infrastrutture viarie) del decreto-legge n. 189 del 2016, aggiunto dalla legge di conversione n. 229 del 2016, è infatti inequivoco nel riservare, nel secondo periodo del comma 2, alla società ANAS s.p.a. il ruolo di soggetto attuatore per gli interventi di messa in sicurezza e il ripristino della viabilità delle infrastrutture stradali rientranti nella competenza delle Regioni e degli enti locali, interessate dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016, che “provvede direttamente, ove necessario, anche in ragione della effettiva capacità operativa degli enti interessati, all’esecuzione degli interventi, operando sempre in via di anticipazione a valere sulle risorse del Fondo di cui all’articolo 1, comma 868, della legge n. 208 del 2015, e con le medesime modalità di cui al primo periodo”.

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