Oggetto: Quesiti posti dal Sindaco di XXXXXX
Con propria nota, il Sindaco pone alcuni quesiti, dal contenuto omogeneo, in merito alla possibilità da parte del Comune di acquistare, con differenti modalità, immobili danneggiati dal sisma ai fini di recupero e ripristino.
Più esattamente, il quesito principale è il seguente:
“Qualora l’ASP (Azienda Servizi alla Persona) XXXXX…, di cui codesto Comune è socio unico, procedesse all’acquisto di immobili privati danneggiati dal sisma con schema AEDES e beneficiari di contributo da parte dell’USR, potrebbe trovare applicazione la normativa cui sono assoggettati i soggetti privati, nello specifico l’applicazione dell’art. 11 dell’ordinanza 19/2017”.
Merita ricordare che, ai sensi dell’art. 11, comma 2 ter, dell’ordinanza commissariale 19/2017 “nel caso in cui l’alienazione del diritto sull’immobile o sull’unità immobiliare avvenga dopo la presentazione della domanda di contributo e comunque fino ai due anni successivi alla fine dei lavori, il soggetto che acquista il relativo diritto può presentare al Vice commissario domanda di subentro del contributo, allegando la documentazione idonea a dimostrare il possesso del titolo di legittimazione, e la dichiarazione di impegno a rispettare gli obblighi assunti dal beneficiario originario.”
Il successivo comma prevede che nel caso in cui l’alienazione del diritto di proprietà sull’immobile o sull’unità immobiliare avvenga invece in data antecedente alla presentazione della domanda, l’acquirente subentra nel diritto a chiedere il contributo alle medesime condizioni e nel rispetto degli stessi obblighi stabiliti dalla ordinanza per il soggetto legittimato, proprietario, alla data dell’evento sismico, dell’immobile o dell’unità immobiliare danneggiati o distrutti dagli eventi sismici iniziati il 24 agosto 2016.
Tali disposizioni costituiscono coerenti corollari del principio stabilito dall’art. 6, secondo comma, del decreto legge 189/2016, che prevede la possibilità dell’acquirente dell’immobile danneggiato dal sisma di subentrare al diritto al rilascio del contributo che è configurato, con caratteri propri e alcuni limiti, come un’obbligazione propter rem.
Pertanto, in linea di principio, nulla vieta che un Comune o una società pubblica, agendo iure privatorum, ossia secondo regole di diritto civile e non come autorità, possa acquistare immobili danneggiati dal sisma sostituendosi nel diritto del proprietario alla concessione del contributo.
Diversa e più articolata è la valutazione di quale sia il soggetto più idoneo, a livello comunale, per una tale attività. L’ipotesi proposta dal primo quesito posto prevede che il soggetto acquirente sia una società pubblica dedicata ai servizi alla persona: non avendo sufficienti elementi per poter esprimere un giudizio compiuto a riguardo è doveroso limitarsi ad esprimere un dubbio circa la coerenza degli scopi statutari dell’ASP con i fini ipotizzati, da risolvere però in concreto.
Il secondo e il terzo quesito ripropongono in sostanza la stessa questione, ipotizzando però soggetti acquirenti diversi: nel primo caso, la costituzione di una società a partecipazione pubblica con il dichiarato scopo “di acquisire immobili privati danneggiati dal sisma, beneficiari di contributo, al fine di recuperare il patrimonio edilizio danneggiato e non attenzionati dall’iniziativa privata”; nel secondo caso, la costituzione di una Fondazione per gli stessi scopi.
In disparte l’ipotesi della Fondazione, di cui occorrerebbe precisare la natura giuridica e i fini statutari e che appare in generale meno adatta per un’attività di natura prevalentemente commerciale e imprenditoriale, merita invece soffermarsi sul tema degli ambiti giuridici di operatività di una società pubblica che fosse allo scopo costituita.
In primo luogo, è utile ricordare che la facoltà di acquisto di immobili danneggiati dal sisma da parte di una società pubblica (nel caso, Fintecna spa o sua controllata, n.d.r.) è stata già prevista dall’art. 3, comma 1 bis, del decreto legge 28 aprile 2009, n.39, convertito con modificazioni dalla legge 24 giugno 2009, n.77, con riferimento al terremoto distruttivo dell’Aquila. Sussiste a riguardo una prassi che potrebbe essere tenuta presente nel caso di interesse.
Nel decreto-legge 189/2016, tuttavia, tale previsione non è espressamente prevista per il sisma 2016 sicché tale facoltà discende dai principi generali.
In secondo luogo, si deve evidenziare che l’ordinamento giuridico prevede lo strumento delle società di trasformazione urbana, società miste costituite da comuni e privati, finalizzate a : a) l’acquisizione preventiva delle aree da trasformare; b) la progettazione degli interventi; c) la realizzazione degli interventi; d) la commercializzazione delle aree riqualificate; e) la gestione eventuale di servizi pubblici (v. art.17, comma 59, della legge 15 maggio 1997, n.127 nonché l’art.120 del Testo unico degli enti locali, approvato con decreto legislativo 267/2000).
Questo strumento è stato ampiamente utilizzato dai comuni italiani, in particolare nel primo decennio del secolo, e sussiste cospicua letteratura amministrativa e giuridica.
In via generale, è sufficiente che la società pubblica abbia scopi statutari coerenti con le finalità indicate.
In effetti, la costituzione di una società pubblica di scopo per far fronte alla ricostruzione di immobili colpiti dal sisma ma “non attenzionati dalla proprietà” (secondo l’efficace espressione usata nella formulazione del quesito), per ragioni diverse che vanno dalla frammentazione delle proprietà alle nuove propensioni all’abbandono determinate dal sisma, può costituire un efficace mezzo di intervento pubblico integrativo della ricostruzione soprattutto ove ispirato a finalità di rigenerazione urbana e di valorizzazione immobiliare. Si potrebbero cogliere gli obiettivi dell’eliminazione degli edifici incongrui, del recupero di suolo, della qualità architettonica e dell’efficientamento sismico ed energetico, anche attraverso un piano-progetto in grado di ridefinire la morfologia, i volumi e le funzioni, allo scopo di rilanciare l’attrattività dei luoghi.
Naturalmente occorre tener conto di alcuni limiti generali che, nell’occasione, si possono solo accennare: a) la dovuta cautela, imposta dal testo unico delle società pubbliche ai sensi del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.175, nell’evitare la proliferazione delle società pubbliche (soprattutto di piccole dimensioni); b) la qualità professionale dei soggetti privati coinvolti (da scegliere con procedure ad evidenza pubblica); c) la credibilità di un PEF alla base della convenienza economica e sociale delle attività di trasformazione urbana.
Si dovrebbe altresì evidenziare che, in tal senso, potrebbero essere auspicabili società consortili o in house con controllo analogo congiunto tra più comuni o enti pubblici.
Il tema merita i dovuti approfondimenti nelle sedi opportune sulla base dei presupposti giuridici in sintesi richiamati.
L’ Ufficio del Consigliere giuridico
Prof. avv. Pierluigi Mantini Cons. Paolo Carpentieri